Правовой статус Центрального банка РФ (Банка России) – одна из интересных, сложных и многогранных проблем современного банковского права. Вообще относительно статуса Центрального банка в юридической литературе нет единства мнений, в немалой степени это объясняется разрозненностью и противоречивостью законодательства.
Конституция РФ содержит лишь отдельные нормы о Центральном банке, но ни в одной из них не определяется его правовой статус. Косвенно можно сделать вывод, что Конституция РФ относит Центральный банк к органам государственной власти. Так, статья 75 (часть 2) Конституции РФ возлагает на Центральный банк функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, т.е., получается, Центральный банк тоже орган государственной власти.
Непосредственно правовому статусу Центрального банка посвящен Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 26.04.95г. (однако в действительности это новая редакция Закона РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» 1990г.). Данный Федеральный закон (далее - ФЗ о ЦБ) указывает лишь на то, что Центральный банк является юридическим лицом. Столь нечеткая квалификация, целью которой, судя по всему, было дать возможность Центральному банку самостоятельно вступать в различного рода правоотношения, в юриспруденции породило множество споров. Дело в том, что понятие юридического лица дано в Гражданском кодексе РФ (ст.48), а поэтому сразу возникает вопрос о том, является ли Банк России коммерческой или некоммерческой организацией и в какой организационно-правовой форме он выступает. Статья 3 ФЗ о ЦБ указывает на отсутствие у Банка России цели получения прибыли, из этого следует, что деятельность Центрального банка носит некоммерческий характер. Кроме того, учитывая властный характер полномочий и наличие управленческих функций у Банка России, представляется, что Центральный банк относится к учреждениям (ст.120 ГК РФ). Однако гражданско-правовая модель учреждения применительно к Банку России оказывается модифицирована. Так, устанавливается, что уставный капитал и иное имущество Центрального банка является федеральной собственностью (т.е. принадлежит государству), но в то же время правомочия владения, пользования и распоряжения осуществляется самим Центральным банком (т.е., по сути, Банк России сам выступает в качестве собственника). Также не допустимо изъятие и обременение имущества Центрального банка без его согласия. Кроме того, ни Банк России по обязательствам государства, ни государство по обязательствам Центрального банка не отвечает (если они не приняли на себя такие обязательства или иное не установлено федеральным законом). В норме же собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения и обладает большим объемом полномочий в отношении учреждения. В характеристике Центрального банка важное значение имеет и то, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, делает отчисления прибыли в размере 50% и в отличие от других банков освобожден от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей.
Тем не менее, в целом представляется, что отдельные отступления от норм Гражданского кодекса допустимы, поскольку возможность установления особенностей для государственных учреждений предусмотрено ч.3 ст.120 ГК РФ. Более того, Центральный банк изначально является субъектом публичных, а не частно-правовых отношений, поэтому гражданское законодательство должно применяться в части, не противоречащей специальному законодательству. Т.о., в юридической науке принято говорить о двойственной природе Центрального банка.
Еще один спорный вопрос – это нормотворчество ЦБ РФ. Закон, предоставив Центральному банку право издавать нормативные акты, не установил в какой форме и пределах он его осуществляет, в силу чего Центральный банк до сих пор шлет телеграммы, ссылаясь на необходимую оперативность. В связи с этим следует упомянуть законопроект о внесении поправок в ФЗ о ЦБ (второе чтение состоялось в Госдуме 05.04.02 г.), который определяет формы нормативных актов ЦБ (указания, положения и инструкции) и необходимость их регистрации в Минюсте в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.
Тем не менее, действующая редакция ФЗ о ЦБ в ст.6 закрепляет: нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам, что на практике встречается крайне редко. Кроме того, устанавливается, что акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, должны регистрироваться в Минюсте РФ, но мнение о том, что затрагивает в действительности права граждан, а что нет у Минюста и Центрального Банка зачастую расходятся. Еще одна проблема – доступ к актам Центрального Банка. Нормативные акты Центрального Банка публикуются в «Вестнике Банка России» - издании с крайне ограниченным тиражом и сферой распространения, что вызывает большие сомнения в возможности обеспечения общедоступности актов Центрального Банка.
Компетенция Центрального Банка более чем обширна и включает в себя множество функций и полномочий, которые подчас даже бывает трудно свести в классификационные группы. Поэтому отметим лишь, что в качестве основной функции Центрального банка определена защита и обеспечение устойчивости рубля (ст. 75 Конституции РФ). Данная функция (1), а также развитие и укрепление банковской системы РФ (2), обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (3) в ФЗ о ЦБ уже названы тремя целями деятельности ЦБ РФ (ст.3). Кроме того, провозглашается монополия на эмиссию наличных денег.
Закон также устанавливает определенные запреты для Центрального банка (ст.48): во-первых, на осуществление банковских операций с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами (т.е. в этой сфере контрагентом ЦБ РФ может быть только банк или иная кредитная организация). Во-вторых, на приобретение долей (акций) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, установленных федеральным законом, или случаев участия в капитале международных организаций по развитию сотрудничества в финансово-кредитной сфере, в т.ч. центральных банков иностранных государств. В настоящее время в качестве исключения ЦБ РФ участвует в капиталах Сбербанка России, Внешторгбанка, а также следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне. В упомянутом проекте предполагается выход ЦБ РФ из капитала Внешторгбанка до 1 января 2005 года. В-третьих, установлен запрет на осуществление операций с недвижимостью, за исключением случаев обеспечения своей деятельности. В-четвертых, запрет на занятие торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В-пятых, на пролонгирование предоставленных кредитов (исключение может быть сделано по решению Совета директоров). Кроме того, Центральный Банк не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением случаев прямого указания на это в федеральном законе о федеральном бюджете. Кредиты на финансирование дефицита бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов находятся под запретом без каких-либо исключений.
Среди основных методов денежно-кредитной политики Центрального банка выделяются: установление процентных ставок по операциям ЦБ РФ, нормативов обязательных резервов, депонируемых в ЦБ РФ (т.н. резервные требования), операции на открытом рынке, рефинансирование банков, валютное регулирование, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения (касаются банковской сферы).
Наибольший интерес представляют операции на открытом рынке и валютное регулирование. Под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа ЦБ РФ казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Лимит таких операций устанавливается Советом Директоров ЦБ РФ. Вывод о том, что подразумевается под краткосрочным характером операций, можно сделать из перечня допустимых операций ЦБ РФ. Так, ст.45 ФЗ о ЦБ указывает, что ЦБ РФ вправе: покупать и продавать чеки, векселя, имеющие, как правило, товарное происхождение, со сроком погашения не более шести месяцев; покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке (срок не установлен); покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроком погашения не более одного года; осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками (срок не установлен) и некоторые другие операции, связанные с иными направлениям деятельности ЦБ РФ. Причем следует отметить, что данные операции ЦБ РФ вправе осуществлять (ст.45) только с российскими и иностранными кредитными организациями и Правительством РФ и только для установленных целей (ст.3). В проекте предполагается оставить за ЦБ РФ только функции по 1) покупке и продаже государственных ценных бумаг на открытом рынке и 2) покупке и продаже облигаций, эмитированных Банком России, и депозитных сертификатов. Однако это не означает, что Центральный Банк окажется лишенным возможности участвовать в деятельности данного направления. В законопроекте предусмотрено, что Банк России вправе осуществлять операции на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Понятие договора комиссии закреплено Гражданским кодексом РФ, в соответствии с ним, по договору комиссии одна сторона (комиссионер) обязуется по поручению другой стороны (комитента) за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени, но за счет комитента. Таким образом, получается, что Банк России, выступая от своего имени, в том числе на фондовом рынке, всегда может сослаться на свой статус как комиссионера. Правда, при этом возникает условие о том, что данная деятельность осуществляется им за вознаграждение. Это в свою очередь предопределяет коммерческий характер и может подпадать под деятельность, на которую для Банка России установлен запрет. Аргументация, что данную деятельность Банк России выполняет для достижения поставленных перед ним задач (ст.3 ФЗ о ЦБ), не выдерживает критики, поскольку все указанные цели касаются обеспечения денежного обращения.
Под валютными интервенциями ЦБ РФ понимается купля-продажа ЦБ РФ иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Немаловажно то, что ЦБ РФ является не только участником валютного рынка, но он одновременно выступает в качестве органа валютного контроля и валютного регулирования. В силу чего ЦБ РФ определяет: 1) порядок и цели приобретения резидентами иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ (п.1 ст.4 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле»); 2) порядок купли-продажи резидентами и нерезидентами иностранной валюты в РФ через уполномоченные банки (п.2 ст.4); 3) пределы отклонения курса покупки иностранной валюты от курса ее продажи (п.4 ст.4).
Представляется, что действия Банка России в указанных двух направлениях не должны выходить за рамки приведенных и расширительному толкованию не подлежат, поскольку в ст.4 ФЗ о ЦБ предусматривает закрытый перечень, а наделение Банка России дополнительными функциями возможно только на основе федерального закона.
Последняя модификация: 25.08.02.