ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ (1997)
За последние годы федерализм стал символом веры новой российской государственности. Сегодня мало кто из российских государственных деятелей ставит под сомнение этот принцип. Однако от провозглашения федерализма в качестве ведущего принципа государственно-территориального строительства России до его воплощения в практике социально-экономических отношений — дистанция огромного размера, как говорил классик. Для ее прохождения требуются немалая политическая воля и грамотная государственная бюджетная и экономическая политика.
К сожалению, официальные декларации о развитии федеративных отношений и реальная эволюция отношений федерального Центра и регионов заметно различаются. Экономическая основа самостоятельного развития большинства регионов сокращается, многие из них превращаются в зоны глубокой депрессии и острого социального кризиса. Одновременно происходит быстрая сверхконцентрация доходов, финансовых и властных ресурсов в Центре. Территориальная структура российской экономики все явственнее приобретает типично колониальные черты. Деньги и реальная власть сосредотачиваются в политическом центре, выполняющем роль главного связующего звена между страной и мировым рынком с доминирующими на нем транснациональными корпорациями. Производство характеризуется сырьевой специализацией с небольшим экономическим ростом в регионах, богатых природными ресурсами, а основная часть образующейся при этом природной ренты перераспределяется в столицу и за рубеж. Регионы, промышленность которых ориентирована на внутренний рынок, в большей или меньшей степени приходят в упадок, в том числе регионы с неблагоприятными климатическими условиями постепенно превращаются в пустыни.
Вопреки теоретическим рассуждениям о благотворном влиянии развития федеративных отношений для экономического роста и процветания регионов, в действительности мы наблюдаем удручающую картину нарастающего обнищания большинства из них. Углубления и без того резкой их дифференциации, разделения на небольшую группу относительно благополучных (кроме двух столиц в нее входят, в основном регионы с экспортно-ориентированной горнодобывающей промышленностью) и всех остальных. При этом среди последних быстро увеличивается подгруппа регионов, оставшихся без собственной доходной базы и целиком зависимых от финансовой помощи Центра.
За последнюю пятилетку в 67 субъектах Федерации спад промышленного производства составил два раза и больше, при этом у 22 из них он превысил трехкратную величину. Одновременно почти во всех регионах произошло резкое ухудшение собственных воспроизводственных возможностей: в 56 субъектах федерации сокращение объема капитальных вложений составило 4 раза и больше. Соответственно снижается уровень жизни населения, нарастает дифференциация регионов по условиям проживания людей. По показателю отношения среднедушевых доходов к прожиточному минимума дифференциация регионов составляет пятикратную величину. От единицы во многих регионах Центральной России, Северного Кавказа, Волжского бассейна и Сибири до 5,75 в Москве. При этом степень дифференциации непрерывно увеличивается: из 27 регионов с самым бедным населением (где указанное соотношение не превышает 1,5) у 20 наблюдается непрерывное снижение уровня жизни в течение всех последних пяти лет.
Рост дифференциации регионов по уровню жизни и экономической активности вследствие глубокой депрессии экономики большинства из них проявляется в соответствующем сжатии доходной базы их бюджетов и увеличении региональной дифференциации по уровню бюджетных доходов и расходов. Различия между субъектами Федерации по сбору налогов на 1 человека достигают 16 раз, а по величине бюджетных расходов -12 раз. Даже если из этого сопоставления исключить регионы с самыми большими (округа Тюменской области) и самыми низкими (Северный Кавказ) показателями, дифференциация остается на уровне шестикратной величины. При этом в 34 субъектах Федерации собираемые налоги меньше бюджетных расходов, а у 31 субъекта — доля федеральной помощи в бюджетных доходах превышает 1/3, причем у 13 из них региональный бюджет формируется за счет федеральной помощи более чем наполовину.
Столь разительная и растущая дифференциация субъектов Федерации по обеспеченности собственной доходной базой составляет серьезную проблему для нормального развития федеративных отношений. Степень этой дифференциации многократно превышает уровень, привычный для других федеративных государств. Если в большинстве из них активная политика выравнивания доходов проводится в ситуациях, когда дифференциация регионов достигает 20-30% по основным бюджетообразующим показателям, то в России, как видим, ситуация качественно иная. При этом из 89 субъектов Федерации всего 8-16 имеют самодостаточную доходную базу своих бюджетов; все остальные нуждаются в систематической федеральной поддержке.
На фоне увеличивающейся дифференциации субъектов Федерации по бюджетной обеспеченности, в результате резкого ухудшения финансового и экономического положения большинства из них, происходит одновременное сокращение, как объема, так и относительной величины финансовой помощи, выделяемой из Центра. В проекте бюджета на 1998 год планируется общее снижение размеров фонда финансовой поддержки регионов с 52,929 трлн.руб. в соответствии с утвержденным законом о бюджете на 1997 год (до секвестра) до 34,16 трлн.руб. Таким образом, объем трансфертов сокращается на 35,6% по сравнению с законодательно утвержденным его объемом на 1997 год.
Ситуация углубляется безответственным отношением федерального правительства к исполнению своих обязательств перед регионами, зафиксированными в законе о бюджете. Законодательно установленные ассигнования по трансфертам регионам и региональным программам постоянно срываются; за 9 месяцев текущего года недоисполнение плана бюджетных ассигнований превысило 40%.
По оценкам специалистов, при общем снижении ресурсов на поддержку регионов в 2 раза, поддержка Центрального региона практически не уменьшилась, тогда, как поддержка Северо-Западного региона сократилась на 40%, Северо-Кавказского региона — в 2,7 раза, Центрально-Черноземного — в 3,6 раза, Волго-Вятского — почти в 4 раза, Дальневосточного — более чем в 7 раз.
Как ни странно, федеральное правительство не только не пытается решать проблему недостаточности доходной базы субъектов Федерации, но своими действиями ее усугубляет. Вместо реального расширения возможностей субъектов Федерации по формированию доходной базы своих бюджетов Центр ищет выход из охватившего страну бюджетного кризиса за счет регионов. Подготовленный правительством проект Налогового кодекса продолжает уже ставшую привычной линию "деньги — Центру, ответственность — регионам". По экспертным оценкам, доходы бюджетов субъектов Федерации сократятся на 13,4% по сравнению с тем, что они получили бы в 1998 году при сохранении действующей налоговой системы. Теоретически это сокращение должно быть отчасти компенсировано регионам в результате жилищно-коммунальной реформы. Платежи населения увеличатся в 1998 году на 20,2 трлн. руб. (если будет обеспечена их собираемость), в то время как объем выплачиваемых регионами субсидий возрастет на 4,3 трлн. руб. Но и с учетом этого чистые потери бюджетов регионов от введения Налогового кодекса оцениваются в 35-40 трлн.руб. Всего же, учитывая сокращение трансфертов, потери бюджетной системы регионов ожидаются на уровне 60-80 трлн.руб.
Как видим, реализуемая российским правительством концепция федерализма внутренне противоречива и бесперспективна. Сбрасывая ответственность за обеспечение основных социальных функций государства субъектам Федерации, и одновременно сужая своей экономической политикой их доходную базу, правительство стимулирует рост дифференциации регионов. Провоцирует тем самым обострение сепаратистских тенденций и ведет дело к серьезным политическим конфликтам, чреватым распадом государства. Пора, наконец, признать, что знаменитая ельцинская формула региональной политики "берите столько суверенитета, сколько проглотите" в условиях объективной дифференциации регионов России полностью дискредитировала принципы федерализма и ничего, кроме дальнейшего обострения противоречий между Центром и регионами, больше не даст. Очевидно и то, что без решительного изменения общефедеральной экономической политики нормальное развитие федеративных отношений невозможно. Так же, как и самостоятельное развитие подавляющего большинства регионов в условиях глубочайшей экономической депрессии и отсутствия реальных предпосылок экономического роста. Это демонстрирует печальная статистика текущего года. Вопреки бодрым заявлениям руководителей правительства о переходе к экономическому росту, в 64 субъектах Российской Федерации за январь-июль 1997 года отмечается спад производства, в некоторых — до 10-20%. При этом в подавляющем большинстве регионов доля убыточных предприятий превышает 45%, а у половины — колеблется в пределах от 54 до 84%.
Для наполнения федеративных отношений реальным содержанием должны быть созданы реальные предпосылки перехода к экономическому росту в большинстве из них, что только и может обеспечить расширение их доходной базы, следовательно, и создание условий для расширения их самодеятельности и социальной ответственности. Вопрос создания таких предпосылок целиком лежит в русле общефедеральной экономической политики. Это так же очевидно, как и причинная обусловленность бедственного положения большинства регионов авантюристической и стяжательской политикой нынешнего российского правительства. Достаточно взглянуть на очередные проекты прогноза социально-экономического развития страны и федерального бюджета на 1998 год, чтобы убедиться в неизменности приоритетов Министерства финансов, для которого главным остается обеспечение сверхдоходов московских коммерческих банков на обслуживании государственного внутреннего долга и присвоении государственной собственности.
Система необходимых мер по преодолению депрессии и переходу к экономическому росту давно разработана и хорошо известна специалистам. Она отражена в Аналитическом докладе Совета Федерации "О мерах по совершенствованию государственного регулирования экономики и корректировке экономической реформы" и Постановлении Верхней палаты "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики". Содержание необходимых для перехода к экономическому росту и обеспечению целостности страны мер по тарифной и ценовой политике, регулированию естественных монополий, управлению и распределению природной ренты, активизации государственной инвестиционной, структурной, промышленной, торговой, валютной и научно-технической политике многократно обсуждалось и даже получило отражение в ряде законов Российской Федерации и многих принятых решениях. В частности, если бы выполнялись федеральные законы "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", "О естественных монополиях", "О поставках продукции для федеральных государственных нужд, "О науке и государственной научно-технической политике", законодательно установленный бюджет развития, многочисленные целевые программы, в том числе региональные, то ситуация уже существенно изменилась бы в лучшую сторону.
Однако осуществление этих мер противоречит интересам влиятельной финансовой олигархии, привыкшей перераспределять в свою пользу посредством манипулирования государственным бюджетом и собственностью до 10% валового продукта страны каждый год. Необходима определенная политическая воля, чтобы привести общефедеральную экономическую политику в соответствие с интересами регионов и национальными интересами в целом. Для начала должен быть реализован фундаментальный принцип федеративного государства — активное участие субъектов Федерации в формировании общефедеральной социально-экономической политики. При переходе к политике экономического роста становится возможной и необходимой активная региональная политика, ориентированная на становление центров экономического роста в регионах, активизиацию конкурентных преимуществ каждого из них на основе сочетания местной инициативы и федеральной поддержки. Формирование в регионах предприятий-лидеров, работающих как на общероссийском, так и на мировом рынках.
В противном случае отношения федерализма будут и далее эволюционировать по формуле: "очень богатый становится еще богаче, средний становится бедным, бедный — еще беднее, а наше государство в целом — все более унитарным и при этом все менее целостным".
Последняя модификация: 15.07.02.